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孟延春:省直管縣要合理劃定行政區劃

日期:2020/7/2 13:57:08 瀏覽:

行政區劃是事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題。行政區劃設置是否科學合理,直接關系到國家和地方行政管理的效能,對于行政區域的經濟發展、資源的合理配置有著至關重要的作用,也事關國家的政治穩定。隨著技術創新、經濟發展和社會進步,在改革開放背景下,我國現有行政區劃的弊端也在顯現。比如管理層級過多的問題。尤其是地市一級,占有了大量的資源,在有些地方卻制約著縣域經濟的發展。針對這些問題,我國積極探索省直管縣體制,并在多省份進行了試點。黨的十八屆三中全會指出,優化行政區劃設置,有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革。當前,如何合理劃定行政區劃以適應省直管縣體制改革,成為迫切需要解決的重要課題。

一、現有行政區劃內實行省直管縣體制可能存在的問題

若在現有行政區劃內普遍實行省直管縣體制,可能會因管理過度分散、地方割據勢力增強,即有限的省難以統管數量較多的縣,而最終使得中央政府難以統管全國。例如,河北省保定市,目前除包括地級市政府駐地的三個區外,下轄4個縣級市和18個縣,即使河北省僅保定地區實行省直管縣體制,就將增加22個河北省的下級地方行政區,即已達到目前河北省管理的地級市數量的2倍。對于我國區域范圍較大的西部地區來說,普遍的省直管縣體制,不僅使得。ㄗ灾螀^)難以真正統籌管理,而且會大幅增加。ㄗ灾螀^)內的交通等行政成本,降低行政效率。事實上,當前探索省直管縣體制的省主要集中于直轄市和東中部地區。雖然當前世界上多數國家實施三級甚至二級行政體制模式,但是,我國悠久歷史中形成了行政體制權力相對向上集中的特點,很難在短期內發生根本性變革。因此,全國范圍內普遍實施地方分權程度較高的省直管縣體制存在較大的風險。

在現有行政區劃內普遍實行省直管縣的另一個危害是,既可能削弱帶動區域發展的核心城市的支撐腹地,又可能使部分縣脫離核心城市的帶動,不利于大區域范圍生態、經濟、社會的統籌;不利于我國城鄉經濟一體化的實現。仍以保定為例,如果實行省直管縣,保定地級政府駐地的城市發展將從行政上失去現有22個縣(含縣級市)的經濟腹地支持,城市發展將部分地失去支撐基礎和服務對象,西部山區和東部平原區的資源配置統籌能力下降,從而削弱保定中心城市的未來競爭力;此外,除地級政府駐地保定市區、定州市等少數幾個縣域具有有區域影響力的核心城市外,其他20個縣將失去可以直接依托的核心城市來實現縣域經濟和社會的發展。

二、合理劃分省直管縣行政區劃的幾點原則

1.省直管縣行政區劃宜立足于相對完整的地理單元

人類作為地球生態系統的重要成員,一直處于不斷地認識自然、適應自然的過程中,包括我國在內的人類社會發展體現了人與自然共生的文明進程。因此,直管縣行政區劃應符合自然環境和生態系統規劃,其縣域范圍應與相應的相對完整的自然生態地理單元相協調,避免因縣域范圍內的地理單元碎片化而難以形成以自然系統為基礎的直管縣治理體系。

地理單元是整個地球地理系統的組成部分,由一定的地理因子在一定空間范圍內組合而成。例如,流域即是與行政區劃劃定結合緊密的一種地理單元。流域通常是指由分水線所包圍的河流集水區,一般指地面集水區,可以作為行政區域范圍的依據;自然系統具有高度復雜性,流域不僅有地面集水區,而且有地下集水區。如果地面集水區和地下集水區相重合,稱為閉合流域,則宜于劃定為同一行政區劃范圍;如果不重合,則稱為非閉合流域,這樣的非閉合流域,劃定行政區劃時就要考慮鄰近同尺度地理單元的銜接或以相對大尺度的地理單元作為依據。

同時要注意,地理單元的完整性具有歷史的相對性,有時是會發生變化的。例如在人類社會發展史中,屬于同一流域的大江大河卻作為界線將原本完整的流域劃分為兩岸不同的部分,因此常常會在大江大河的兩岸形成不同的行政區劃;而隨著技術進步,人類通過航運以及橋梁、道路等基礎設施使河流天塹變通途,破除了原有的界限,這樣,地理單元范圍的完整性發生了變化,因此江河兩岸劃定為同一行政區劃則更有利于形成高效的行政管理體制。

不僅環境和生態治理需要立足于相對完整的地理單元基礎上,而且,民族、文化、社會等領域的治理也奠定在一定的地理單元基礎上。還有隨著人類技術的進步,存在忽視自然影響力的傾向。因此,地理單元應作為調整和劃定行政區域的依據之一。

2.省直管縣行政區劃宜保持與經濟區劃的一致性

經濟區劃是根據國家或區域內社會勞動地域分工的規律、經濟發展的水平和特征、類型、經濟聯系的密切程度,以及依據國家經濟社會的發展目標與任務承擔,而形成的各具特色的地域生產綜合體。經濟區劃形成不同層級的經濟區。

我國探索省直管縣體制的重要職能之一是管理縣域內的經濟發展。直管縣行政區劃應與相應的經濟區保持一致,以便擁有高度協調地配置自然資源和社會人文資源的自主權,并在區際分工中承擔一定專門化社會經濟職能;縣域內各級政府部門,可以通過制定經濟政策,運用經濟杠桿,變動經濟參數,提供社會公共服務,直接參與某些經濟活動等措施,使縣域內的經濟、社會、文化、政治、生態文明建設等方面,具有相互依賴、協同發展的關系,為縣域經濟的順利發展創造必要的條件和適宜的環境,確?h域經濟發展目標的實現。

如果行政區劃完全脫離經濟區劃,將增加組織縣域內經濟發展的成本,顯然是難以正常運行和順利發展的,同時,各縣統計資料都是按行政區匯編的,如果經濟區的界限與行政區的界限不一致,那么在探索經濟區劃和制定經濟區發展戰略時,既難以利用現有的資料,又使得經濟區與縣域行政區的重要數據難以匹配,帶來經濟管理決策的風險。

因此,經濟區劃是直管縣行政區劃調整與劃定的又一重要依據。

3.省直管縣行政區劃宜利于縣域核心的塑造

當前我國城鎮化進入了快速發展階段,城鎮群作為我國城鎮化發展的主體形態,重要城鎮成為區域發展中重要的中心節點?h作為一級行政區劃的單元,需要處理城鎮與縣域空間的點—面協調發展問題,以保持城鎮與縣域空間的協調一致,促進整個縣域的發展。因此,直管縣域內必須要有較強的區域中心城市,承擔縣域的經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的功能。直管縣域內可以形成功能聚合的一個或幾個中心城市,也可以形成職能專業化的多個城市中心。

根據城市發展的一般規律,城市與區域的競爭力取決于其吸納外部資源和服務外部市場的能力。而中心城市的人口規模、經濟實力、社會和政治影響力,決定了其吸引資源和輻射產品的能力,從而決定了直管縣在區域、省域甚至在國家城鎮體系中的地位、作用和水平。

直管縣行政區劃調整和劃定時,要考慮在一個縣域內,適宜于培育和塑造這類具有重要地位的中心城市作為縣域的核心和龍頭,以便組織和協調縣域內經濟、文化、社會、政治、生態環境等事務,把縣域內各部門、各所轄鄉鎮區的各項活動凝聚成一個有機整體。發揮中心城市的核心作用,根據其在區域內的作用和地位,可能是一個規模較大的城市,也可能是城鎮集群。

縣域內中心城市的形成是與其所依賴的腹地相關聯的,中心城市與腹地的發展相輔相成,二者大體一致,是縣域范圍內具有對內、對外廣泛經濟、社會等聯系的樞紐區。規模越大的腹地范圍更宜于較大規模的中心城市產生,而較大規模的中心城市能夠影響更大范圍的腹地。

在多層次、大范圍的區域中,較高等級、規模較大、影響力強的縣域中心城市,可能覆蓋以數個規模較小的其他縣域中心城市及其所轄范圍作為腹地。較低等級、規模較小、影響力低的城市,則直接以鄉鎮為腹地。因此,直管縣行政區域調整和劃定時要充分考慮培育縣域核心(中心城市)的腹地范圍的大小,保證中心城市足夠的生長腹地,直管縣域行政區應大于這個范圍。較大范圍的腹地或縣域內,要保持完整、便捷的交通通信網絡,保證中心城市與腹地的緊密聯系。因此,直管縣行政區劃的范圍不宜過小。

4.省直管縣行政區劃宜利于保持縣域發展的高度開放性

一般而言,行政區劃強調了行政邊界的限制,行政區域內外存在明顯的政策差別和貿易壁壘。而全球化、區域合作、文化交流、改革開放等諸因素,都要求直管縣的發展必須是開放性的,因此直管縣與各級不同行政區之間保持信息流通、生產要素流通、人才流通才能夠保持強大的活力。

現實世界中的空間聯系紛繁復雜,縱橫交織,但是在開放條件下各地域單元一般都有主要的空間聯系方向,即趨向于聯系和作用于更發達的區域。這一現象不僅體現在國內區域之間的經濟社會聯系中,也體現在對外經濟社會聯系中。

可達性是保證空間聯系和相互作用的基本條件之一。在中國市場化改革進程中,交通通信設施等成為影響空間可達性的主導因素,縣域門戶是經濟聯系與相互作用的優勢區位。重點分析縣域空間和中心城市的主要空間聯系方向,有助于理解縣域經濟和社會發展現象與規律,確定縣域未來發展方向和有助于構思區域格局中直管縣的作用與地位。

省直管縣體制雖較之前的體制減少了行政層級,但在一定程度上碎片化了空間區域;而經濟社會發展跨區域的合作與沖突的趨勢日益強烈,例如環境治理、生態保持、資源分配等問題都日益呈現出區域性。所以,鄰近的不同直管縣之間宜建立協調性的政府間聯盟,既保持高度開放性,又解決區域協調問題。

因此,直管縣行政區劃調整和劃定應能夠使直管縣具有與其他區域特別是更發達區域保持緊密聯系與相互作用的高度開放性。

三、省直管縣改革背景下劃分行政區劃的幾點建議

行政區劃是涉及自然、經濟、歷史、政治、社會等全要素的復雜問題,本文僅強調了地理單元、經濟區劃、縣域核心和縣域開放性等幾個方面,不足以概括行政區劃劃定的所有原則,真正調整與劃定行政區劃時,不僅要考慮自然因素、經濟因素,還要考慮社會、文化因素,包括尊重民族感情、宗教信仰和風俗習慣,保持民族地區的完整性,包括政治制度和管理體制、社會穩定等內容。針對省直管縣行政區劃劃分,筆者認為:第一,省直管縣不適宜全國普遍實施,也不適宜在省域內普遍實施,縣級數量多的省域不適宜,縣級區域范圍廣闊的省域不適宜;第二,省直管縣需要因地制宜開展,經濟實力較強,具有或可能形成具有區域影響力中心城市的縣可以實施;第三,行政區劃涉及自然、生態、經濟、社會、歷史、政治等要素,具有高度復雜性和系統性,不適宜為了實現單一目標而采用行政區劃的手段;第四,適宜實施省直管縣的區域應充分尊重歷史行政區劃,并在此基礎上進行完善,行政區劃不適宜大尺度、大范圍調整和重新劃定。

(作者:清華大學公共管理學院、21世紀發展研究院副教授)

來源:中國黨政干部論壇

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