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優化我國行政區劃的原則、思路和策略

日期:2020/7/16 12:19:29 瀏覽:

[摘要]隨著我國市場經濟和新型城鎮化發展,行政區劃體制改革滯后的矛盾和問題增多。從現代化發展全局和戰略需求看,加快優化行政區劃的改革勢在必行,意義重大。在統籌考慮政治、經濟、行政、社會、文化、歷史、地理、民族等多因素的基礎上,對行政區劃這一十分復雜而敏感的課題進行研究,提出當前優化我國行政區劃的原則、思路和策略。

[關鍵詞]行政區劃;優化設置;策略研究

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A

行政區劃,是國家為進行分級管理,而實行的國土和政治、行政權力的劃分。一般說來,行政區劃是以在不同區域內,為地方全面實現國家機構各種職能順利貫徹,而建立的不同級別政權機構作為標志。行政區劃是分層級的,行政區劃的層級是指一個國家的中央與地方關系模式。黨的十八大報告提出,要“優化行政層級和行政區劃設置”。黨的十八屆三中全會《決定》則著重提出,要“優化行政區劃設置”。我國現行行政區劃是在長期歷史發展進程中形成的。伴隨著我國市場經濟特別是區域經濟和新型城鎮化的發展,行政區劃體制改革滯后的矛盾和問題增多。從現代化發展全局和戰略上看,加快優化行政區劃的改革勢在必行,意義重大。同時,行政區劃改革涉及政治、經濟、行政、社會、文化、歷史、地理、民族等多個領域,十分復雜而敏感,必須深入研究,實行正確的原則、思路和策略。

一、優化我國行政區劃的原則

(一)統籌內外因素,因時因地制宜

一是優化行政區劃設置要內部各層面協調配合,不能單打獨斗,有時要同步進行,有時要依次遞進,有時要互為補充。二是行政區劃體系要與其它各制度體系相互協調。三是行政區劃改革必須進行周密的調查研究,因地制宜,在憲法和法律框架內進行,在實踐中創新,在創新中規范。

(二)推進區域協調發展,加快城鎮化建設

城鎮化建設作為引領我國經濟發展的重要動力,我國行政區劃應適時跟進調整。行政區劃作為行政管理的基本組織方式,適時合理調整有利于城鎮化健康發展。近些年,我國行政區劃調整還基本停留在傳統意義上名稱的改變方面(如整縣改市、區),還不適應新型城鎮化對行政區劃管理體制提出的更高要求。

(三)保障國家安全,維護社會穩定

行政區劃改革要貫徹有利于社會穩定的原則。從我國行政區劃演變歷史看,行政區劃設置特別是高層政區設置事關政權穩固和國家穩定大局。所以,優化行政區劃必須在有利于國家安全和穩定的前提下進行。

(四)縮小城鄉差距,促進民族地區發展

優化行政區劃的目的是促進城鄉協調發展、縮小城鄉差距。在行政區劃改革中,應構建一種社會主義新型城鄉關系,合理配置城鄉資源,使城市和鄉村均能充分發揮各自優勢,實現協同發展。同時,優化行政區劃設置要有利于維護各族人民的大團結,有利于民族區域自治政策的貫徹實施,有利于加快民族地區的社會經濟發展步伐,實現各民族的平等和共同繁榮。

(五)尊重歷史傳承,遵循文化融合

行政區劃設置具有歷史和文化承襲性。一方面,現行行政區劃設置是長期演變而來。另一方面,文化相融是行政區劃改革的內在要求。任何一個國家或地區行政區劃體制的創設、發展,均深深烙上本國或本地區文化的印記。所以,在行政區劃改革中,應尊重行政區劃內蘊的歷史和文化背景,體現文化相融的價值理念,順勢而為,以取得最佳效果。

二、優化我國行政區劃的基本思路

在指導思想上要樹立戰略觀、整體觀、綜合觀、全局觀、協同觀,著眼于國家和人民群眾的根本利益,從有利于推進國家治理體系和治理能力現代化、有利于鞏固政權、有利于經濟社會發展、有利于國家長治久安出發,妥善處理好中央與地方、地方和地方的利益關系。

(一)以“五個結合”統籌中國行政區劃改革全過程

一是積極改革和穩健推進相結合;二是方便治理與提高行政效率相結合;三是自上而上的頂層設計與自下而上摸著石頭過河相結合;四是行政區劃與經濟區劃相結合;五是規范統一與因地制宜相結合。

(二)以增設直轄市作為劃小省級行政區的突破口

適當增加直轄市,提高部分大城市的行政地位,使之成為國家新的增長極。新設直轄市要合理布局,從區位、規模、實力、輻射力、可操作性、改革成本等因素綜合考慮,科學論證。

(三)以促進城鄉一體化完善中國特色行政區劃制度

堅持走中國特色新型城鎮化道路,推進以人為核心的城鎮化,推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展,促進城鎮化和新農村建設協調推進。實行城市分等,試行發達鎮升格為副縣級市,縣轄副縣級市體制。

(四)創新我國大都市行政區管理體制

在統籌設計我國大都市區管理體制的基礎上,采取摸著石頭過河的方式先行改革實驗,以探索、豐富和完善適合中國國情的大都市行政區管理體制,及時總結新經驗,做到典型引路,并在條件成熟的地區進行推廣。

(五)加強行政區劃法制建設

我國目前有關行政區劃的法律法規保障了中國行政區劃改革的有序推進,但也存在一些亟待解決的問題,如:大多數法規位階較低、沒有統一的行政區劃法等。所以,修改完善相關法律法規,制定完善的《中華人民共和國行政區劃法》成為一項十分緊迫而重大的任務。

三、優化行政區劃設置的策略

切實處理好改革與發展、穩定的關系及局部利益與整體利益、眼前困難與長遠發展的關系,找準改革的突破口,有計劃、有步驟地推進行政區劃改革,是行政區劃改革成功的關鍵,也是發展社會主義民主政治和市場經濟、構建社會主義和諧社會的客觀要求。

(一)漸進推進省級行政區劃優化工作

1.以優化地區布局和強化全方位協調發展為基本出發點。我國存在較為嚴重的地區間發展不平衡狀況。省級行政區劃改革的有利因素至少有兩個:其一,省級行政區劃改革中因新省份的建立,隨之而來的是新的省級行政中心的出現,這就產生了一批新的中心城市;其二,省級行政區劃改革的結果,將在新的省會城市周邊產生大批中小城市?梢,省級行政區劃改革,必然產生以新的省級行政中心為龍頭的大批中小城市,這些中小城市中的大部分將分布在經濟欠發達地區或經濟落后地區。理論和實踐都說明,合理、適時調整行政區劃能促進地區協調發展。

2.以劃小省級行政區規模、增加省級行政區劃數量為中心。目前,我國部分省級行政區存在面積偏大、人口偏多情況。中心城市綜合實力的大小,以及與中心城市連為一體的的中小城市群、小城鎮的數量及綜合實力的大小,決定了省級行政區域的范圍和規模。在區域中心城市——新省會選址問題上,重點考慮城市的人口和經濟規模以及水源、交通等因素,以能夠在較大區域內發揮中心城市輻射作用的大中型城市作為首選,以適應區域政治、經濟、文化可持續發展的需要。

3.以增設直轄市、發揮中心城市的輻射帶動功能為重點。除4個直轄市外,還有廣州、深圳、武漢、成都、杭州、南京、沈陽、大連、青島、西安等大城市,具備或基本具備超級中心的實力或潛力。把其中的部分城市增設為中央直轄市,有助于充分發揮其超級中心城市的作用。鑒于增設直轄市的巨大成本,應首先考慮在一些雙中心省份中非省會城市設直轄市,例如深圳(廣州和深圳雙中心)、大連(大連和沈陽雙中心)、青島(青島和濟南雙中心)等。在這些地方,把雙中心的非省會城市劃成直轄市,不用搬省會,可節約很大一筆行政成本。

4.以分階段有步驟地優化省級行政區劃為推進方略。按照“總體設計、分步實施”的基本要求,逐步實現中國省級行政區劃的優化設置?煞秩齻階段進行:第一階段:國土整理階段。即近期的“小改”方案。側重從自然地理角度,解決飛地等人為造成自然地理分割的問題。第二階段:重點攻堅階段。即中期的“中改”方案。側重從區域經濟發展、國家治理、區劃布局、政治管控的角度,在條件較為成熟的粵、蘇、魯、豫、遼、新、內蒙古等省級行政區可先行實施省級行政區劃改革。第三階段:全面優化階段。即遠期的“大改”方案。從經濟發展、政治穩定、文化融合、社會治理、生態保護“五位一體”協同推進的視角,在已取得省級行政區劃改革經驗的基礎上,對其他人口規模較大、面積較大的省級行政區全面優化,最終在全國形成45-50個省級行政區,從而實現省級行政區劃的全面科學、優化配置。

(二)推動計劃單列市升格為中央直轄或歸位為省轄

計劃單列是我國計劃經濟時期的一種特殊管理方式。目前,我國共有深圳、青島、大連、寧波、廈門等5個計劃單列市。隨著我國工業化、城鎮化進程的發展,昔日的單列市何去何從,是一個亟待重視、研究和解決的問題。筆者認為,應當推動計劃單列市升級為中央直轄或歸位為省轄以更好地融入周邊城市群,發揮其在全國和區域經濟發展中的引領作用。根據各單列市的實際不同情況,綜合考慮管理幅度、競爭制衡狀況、資源環境空間制約和發展改革活力方式等多種因素,推動單列市改革,通過合并周邊城市轉為中央直轄市或轉為普通副省級城市以更好融入周邊城市群。具體設想是:

1.將深圳、青島、大連升格為直轄市。將深圳、青島、大連升格為直轄市,主要是將深圳、青島、大連的行政由省管理改為國務院直管,同時通過行政區劃的調整,擴大其轄區范圍,緩解其資源環境和空間制約。深圳、青島、大連三市通過適度與周邊城市合并,擴大其管轄范圍,三市均有經濟和財政基礎支撐,同時又能更好發揮對區域乃至對全國的輻射作用。

2.將寧波、廈門歸回普通副省級城市。就是取消計劃單列市設置,將寧波、廈門由單列轉變為省直管理,理順中央和省與寧波和廈門2市的關系,寧波、廈門的城市級別和享有的省級經濟管理權限仍保持不變。寧波、廈門回歸副省級城市,不會對中央、省、寧波和廈門2市各方造成利益損傷,并且實際操作成本也較低,是一個可行性較高的方案。

(三)分類推進省直管縣(市)改革

中國國土面積廣闊,人口總量大,各省、自治區、直轄市自然、社會經濟條件相差很大,實施省直管縣(市)體制的緊迫性和必要性不盡相同。因此,推行省直管縣(市)體制的模式、時機和路徑有所不同,不應“一刀切”,而應分類推進。

1.逐步調整省、縣規模,把大省縮小、把小縣擴大。劃小。▍^)的辦法有三,一是將一個省一分為二,二是從幾個省中劃出一塊設一個省,三是以一個特大城市為中心增設直轄市。另外還可以擴大現有直轄市的行政區域,如北京、天津可以與河北一起統籌規劃,上?梢耘c江蘇、浙江一起考慮。在劃小。▍^)的同時,對規模過小的縣也可以合并。一些規模過小的縣被合并后,縣的總數減少了,更有利于省直接管縣體制的推行。特別是近年來隨著鄉鎮的撤并和鄉鎮數量的減少,在此基礎上撤并小縣的條件已經成熟。

2.實行市縣分等制度。為了更進一步調動市縣發展的積極性,應該將市縣分成幾個等級,各等級間的黨政干部可以競爭交流。根據經濟發展水平、人口地域規模等因素綜合考慮,將省轄市縣分為一二三四五類,各類市縣機構編制數量和黨政領導干部的職級和工資待遇不一樣,同是縣長,一類縣的縣長可以享受司廳級待遇,三類縣的縣長則是處級待遇,三類縣干得好的縣長可以晉升到一二類縣做縣長,這樣干部晉升的空間大,不僅有利于調動廣大干部的積極性,更主要的是有利于形成市縣之間的競爭機制,從而更有力地激發市縣經濟發展的活力。

3.因地制宜,分類指導。按照東部經濟發達與中西部欠發達省區不同的情況,確定實施省直管縣體制所選擇的時機和模式。中國經濟社會發展的地域差異十分明顯,行政區劃體制所面臨的問題各不相同。同樣是市領導縣體制,在東部地區已經暴露出明顯的制度性缺陷,而在中西部地區仍然處于完善和轉型階段,其制度性優勢還沒有體現出來。因此,東部與中西部省區在實施省直管縣(市)體制的時機和實

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